《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职教法》）于1996年5月1日颁布，同年9月1日正式实施。这部历时7年编制的新中国首部职业教育专门法施行了24年，对职业教育的迅猛发展发挥着不可估量的积极作用。但随着我国经济社会快速发展、科技进步及人力资源等迫切要求，特别是21世纪以来现代职业教育日新月异的变化，现行的“五章40条”的《职教法》与迅速发展的世界上最大规模的职业教育相比，似显单薄和滞后。为此， 2008年，修订《职教法》提上日程，社会各界尤其是职业教育战线对此保持高度关注。2019年11月，教育部在官网上发布了《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称“2019年征求意见稿”），一石激起千层浪，迅速引起更广泛更热烈的讨论。

      其实，修订工作一直在路上，《职教法》修订何时落地、以怎样的新面目出现，还需要经过几个重要路口，至今还是个未知数和将来时。笔者作为研究者对此一直倾情用心关切，想到过去修法历经十几年实属不易，下一步还需攻坚几时难免遐思。作为亲历者，对“修法之路”做点过程性的回顾和梳理，以小见大，从昔看今，从时代变化看问题演变、思考轨迹、话语逻辑等，至少有些史料价值，也是对自己的职教情怀和历史见证的一个交代、一点欣慰。

一、《职教法》修订历程的观察回顾

      我国具有当代意义的职业教育，应该在改革开放以后。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出大力发展职业技术教育的方针，40多年来职业教育一直初心不改，坚持以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，走产教融合校企合作之路，培养技术技能型人才。1996年将职业教育纳入法治化轨道，其标志是《职教法》的出台。一方面该法一直发挥着重要的积极作用，另一方面已不适应快速发展的经济社会发展需要，特别是滞后于21世纪以来职业教育新形势新任务新要求，修订现行《职教法》具有迫切性。从2008年提出并开始修法工作，迄今已有12个年头，修订过程反反复复、曲曲折折，修订稿也有几十个版本。如此“难产”的修订过程，以重要时间节点、重大事件、重要机构和任务观点为线索，大体分成两个阶段：

（一）第一阶段：全国人大提出修订，国务院委托教育部起草，教育部第一次提交《职教法修订》送审稿（2008.10—2014.6）

      2008年10月29日，由吴邦国任委员长的十一届全国人大常委会，将修订《职教法》作为教育法律之唯一的立法规划，列入应在本届任期5年内完成的第一类项目中。这也是对2002年和2005年分别召开的21世纪以来的第一、二次全国职业教育大会，贯彻落实国务院的两个重要文件——《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）和《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35 号）精神，面对新国情、职教新情况，加强和完善职业教育法制建设的重要回应。同时，2009年至2010年，全国人大教科文卫委员会把《职教法》修订作为重要专题，分别由主任副主任带队开展调研，并委托国家教育行政学院做《<职业教育法>修订实证研究》的课题。

      从2009年初开始，教育部根据国务院立法工作安排，正式启动《职教法》修订工作，最初委托重庆大学草拟。2009年4月，时任教育部部长周济在第十一届全国人大常委会第八次会议上，做了《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》，明确了《职教法》修订的六条原则要求：一是要进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用；二是要进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利；三是要进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务；四是要进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系，进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制；五是要进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件，增强职业教育吸引力；六是要进一步明确《职教法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。同时，教育部于2009年10月专门立项《职业教育法制建设研究》课题，提出《职教法》修订中需要重点研究的十个问题——新形势下职业教育的地位作用、职业教育管理体制、职业教育体系、经费保障机制、教师队伍建设、行业企业参与和职教机制、就业准入与双证制、人才培养立交桥、学历教育与职业培训并重、职教执法检查与督导等。

      2011年6月17日，《中华人民共和国职业教育法修订草案（送审稿）》（以下简称“2011年修订草案送审稿”），由时任教育部部长袁贵仁签发，正式提交国务院审议；该修订草案送审稿历时两年几易其稿，从结构上有九章73条，比现行的五章40条，在容量和分量上都有很大的加强。国务院法制办收到2011年修订草案送审稿后向各部门及各方征求意见，这个过程漫长、曲折而又艰难。据说，质疑、反对等不认可的声音很多，这不足为怪。职业教育是跨界的教育，是多元主体管理的教育，是行业性、地方性和外部性很强的复杂的教育，我国又是世界上最大规模的职业教育。多方不同利益主体需要不断博弈和碰撞，这部法律修订如果难以平衡各方诉求和利益，肯定不易通过。当时还有一个背景，2011年是“十二五”开局之年，也是党的十八大召开和政府换届的准备之年，意味着职业教育面临着一个新的时期、新的变化和新的要求。因此这部修订法，从2011到2014年，一直在国务院征求意见，尚未达到基本成熟，更没有提交到全国人大。“还须再修改”成为第一次修订也就是修订第一阶段的最终结果，但所做的一切工作，为后来重新修订奠定了良好的基础。

（二）第二阶段：全国人大开展《职教法》执法检查，教育部重新开启新一轮《职教法》修订工作，2019征求意见稿发布并公开征求意见 （2014.7至今）

      2014年6月，21世纪以来的第三次全国职教工作会召开，这也是党的十八大之后召开的重要会议，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号），习近平总书记专门为职业教育做了重要批示，六部委还出台了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（教发〔2014〕6号）。这势必带来新的变化和要求。在这种情况下，国务院再次委托教育部重新修改和起草《职教法》，人力资源和社会保障部也同时思考和酝酿如何修订，新一轮修订工作再出发。2015年，教育部相关司局将这项工作交给了教育部职业技术教育中心研究所，时任所长杨进重新组织研究组和编写组，在职成司和法规司的指导下，在现行《职教法》的框架基础上，进行扩充和修改。此间，笔者也参加了人社部组织的修订稿草案座谈会，这是《职教法》修订案起草的又一轮冲击波、变道口和加速期。

      2015年上半年，全国人大常委会把职业教育放在更加突出的位置，开展了《职教法》执法检查。张德江委员长亲自担任检查组组长、亲自作执法检查报告、亲自主持专题询问，这在各类教育执法检查中是第一次。

      同年3月至5月，张德江委员长和其他3位副委员长亲自带队，分4个小组先后到吉林、江苏、河南、湖南、广东、重庆、甘肃、新疆等8个省（区、市）开展执法检查，同时委托其他23个省（区、市）人大常委会对本省（区、市）《职教法》实施情况进行检查，执法检查做到全覆盖。

      6月29日，张德江委员长代表执法检查组在十二届全国人大常委会第十五次会议上，郑重做了《关于检查<职业教育法>实施情况的报告》。之后，教育部对此报告全文印发。报告指出，从执法检查情况来看，职业教育仍然面临一些必须高度重视的六个困难和问题：对职业教育重要性认识仍然不足，职业教育不能满足社会对技术技能人才的多方面需求，职业教育经费稳步增长机制不够健全，教师队伍还不适应职业教育发展需要，企业办学作用未能充分有效发挥，职业技能培训难以满足需求。针对这些问题，检查组提出六个方面的意见和建议：切实转变观念，从思想上、行动上真正重视职业教育；强化基本定位，大力提高职业教育质量；加强统筹规划，推进现代职业教育体系建设；健全投入机制，提高职业教育经费保障水平；抓住关键环节，建设适应现代职业教育发展要求的教师队伍；坚持分类指导，支持西部地区、民族地区和农村地区职业教育发展。

      张德江指出：“《职业教育法》已经颁布实施近20年，随着我国经济社会快速发展，《职业教育法》中的一些规定已经与实际不相符合，需要与时俱进、不断完善。我们要从加快发展现代职业教育的新形势新要求出发，积极推进《职业教育法》和有关法律法规的修改完善工作。这次执法检查中，我们也充分听取了各方面对修改《职业教育法》的意见建议，检查组已经做了认真整理，为下一步修改《职业教育法》工作积累了宝贵资料。这也是执法检查的一个重要成果。”他要求国务院及有关部门“坚持依法行政，配合全国人大做好《职业教育法》修订工作”。        

      2016年2月24日，在第十二届全国人大常委会第十九次会议上，作为对全国人大执法检查以及委员长报告的回应，教育部部长袁贵仁受国务院委托，做了《国务院关于落实<职业教育法>执法检查报告和审议意见的报告》。针对执法检查报告和审议意见指出的职业教育存在的六方面问题，国务院及相关部门采取了一系列措施加以改进。袁贵仁表示，下一步将积极做好《职教法》修订工作。根据各方面反馈意见，抓紧修改完善《职教法》修订草案，进一步明确职业教育的法律地位、体系架构、基本制度、条件保障、统筹协调等关键问题，尽早提请全国人大常委会审议。同时，尽快颁布《职业教育校企合作促进办法》，推动一批深度参与职业教育的“教育型企业”发展，深化产教融合、校企合作。推动各地落实职业院校生均拨款制度，积极吸引社会投入，健全多渠道筹资机制。推动各地依法依规核定教师编制，根据教育教学需要配备师资；健全教师招用制度等，吸引优秀人才从教。推动完善就业政策和用人机制，提升职业院校毕业生就业的比较优势，提高技术技能人才的地位和待遇。

      2015年12月15日，教育部办公厅就关于征求对《职业教育法修正案（草案）》（征求意见稿）发函，该草案是在现行法的基础上，形成六章50条。与此同时，人社部也独立草拟了修订稿。据悉这两份草稿并未正式提交国务院，一直在讨论之中。笔者在2018年7月，曾接到针对“修订草案第六稿”提意见，此文本是“七章53条”。这稿最大的特点是，在现行《职教法》的框架基础上，较多地增加和吸收了第三次全国职业教育工作会议精神和习近平总书记给职业教育重要批示的精神。

      2018年，第十三届全国人大常委会又一次把《职教法》修订列入立法规划。2019年1月24日，国务院出台《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”），这是对2018年全国教育大会精神的落实性文件，也是新时代职业教育深化改革和创新的集结令，具有重要的里程碑意义。新时期职教20条改革举措也成为《职教法》修订的重要政策指引。职业教育走向新时代的一系列实践探索，也必然丰富修法内容。

      教育部根据《宪法》《教育法》《劳动法》及其他有关法律法规，特别是党的十八大、十九大以来的最新文件精神，又几易其稿，形成了《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》。这一版本共八章60条，在原法五章40条的基础上，修订调整了41条，新增15条。2019年12月5日，教育部在官网上面向全社会发出了关于《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》公开征求意见的公告，3个附件有《征求意见稿》《关于<征求意见稿>的起草说明》《中华人民共和国职业教育法修订对照表》，征集反馈意见的截止时间为2020年1月5日。此间，通过网上、书面、座谈等多种方式，收取了很多意见和建议，有的针对框架结构，有的针对重点问题，有的逐条逐句修改，有的质疑言辞激烈，有的说法别开生面。教育部相关部门一定会在分析研究各种意见的基础上，再认真反复修改，直到教育部党组通过，再次提交《职教法》修订送审稿。

      以上是对2008年以来修法两个阶段历程的大概回顾，《职教法》修订到现在仍然是一个没有“落地”的“过去完成时”和“正在进行时”。第三阶段是将来进行时和完成时，国务院法制部门及全国人大相关部门和常委会的工作依然繁重，尽管大家希望修改过程和修订“正果”来得再快一点。但时有多长、程有几道、何时有果，新法如何？都成为共同的期待和关切。

二、对《职教法》修订若干重点焦点问题的梳理与思考

      显然，《职教法》修订过程比想象和预期要缓慢和困难得多，对《职教法》修订的边界、思路、框架和内容等，看法见仁见智；十多年的修订历程，除复杂、困难和变化等原因外，对有没有必要改、谁来改，改什么、怎么改、最终改成什么样，在不同的时间和背景下、在不同的相关利益方中、站在不同的角度和立场上，看法和观点都有可能不一致。《职教法》作为单项法律，与其他相关法律法规有一个相互衔接问题，自身也有配套问题。对法律修订的研究和思考可以是无限的，但真正操作起来，只能是突出重点，有限解决。笔者从第三方观察和研究的角度，根据现行《职教法》、2011年修订草案送审稿、2019征求意见稿三个版本为依据，结合参与调研所听所感，就修法的态度、尺度和思路等问题，大体做些梳理和思考。

（一）修法有没有必要，是必须改还是可以不改？是快改还是慢改？

1.多数单位和个人赞成修法势在必行，希望加快

      支持者认为，进入新世纪后，2002和2005年国务院召开两次全国职业教育大会，颁发了两个重要《决定》，提出了一系列新问题新挑战，这种情况下2008年全国人大提出修订《职教法》是及时的、必要的；特别是2010年《中国教育改革与发展中长期规划纲要（2010—2020年）》出台，提出了职业教育发展的新任务新思路，催生了2011年版本；2014年全国第三次职教会、第三个《决定》，到2018年的全国教育大会、《中国教育现代化2035》、职教20条等，都是倒逼修法进程加速的契机，2019征求意见稿是又一个催化物。

2.不赞成修法的声音也有一些

      少数或个别部门认为，现行法律有很多没有执行到位，主要矛盾不是立法改法，而是执法和督法，况且，有些重大问题如职教体系、管理体制的规范等，论证不足、未成共识、不太成熟，建议暂缓修订。

3.2015年，全国人大常委会开展了《职教法》执法检查，充分肯定了现行法的重要作用，同时也提出加紧修订《职教法》的意见

      2015年12月，全国人大常委会通过了教育部提交的《教育法》《教师法》《高等教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》等五部教育法律的捆绑式修改。其中，1986年颁布的《义务教育法》，在2006年6月出台了修订版，与这次修改间隔9年；2002年12月颁布的《民办教育促进法》，与这次修订间隔12年。而1996年的《职教法》在2015年的捆绑修订中，并未列入，原因一是单列更体现重视和重要，原因二或许是不那么紧迫，原因三是它的独特性和复杂性。

（二）修法尺度有多大，是大改、中改、还是小改？

      主张大改者期望重新思考《职教法》的名称、边界、框架、指导原则和逻辑主线等；主张中改或小改者，基本是坚持审慎态度，建议在原法框架的基础上，进行与时俱进地调整和增减，全国人大执法检查之后，反映出的应该是这个态度和期望。讨论很大胆，有许多创新甚至颠覆性的意见，但操作很谨慎，基本保持了继承与发展的思路。

1.关于边界和法名

      有认为要与国际称谓“技术职业教育与培训”（TVET）一致，称《职业技术教育培训法》的；有建议称“职业技术教育”，改成《职业技术教育法》的；还有提议同时搞几个法名，如《学校职业教育法》《职业培训法》的；还有建议从功能上加强，称《职业教育促进法》或《职业教育补充法》的。迄今为止，《职教法》修订稿一直使用《职业教育法》的称谓。

2.关于修改的部门主体

      有建议不交教育部牵头，以避免门户之见和部门利益，应让国务院法制部门、全国人大有关部门、第三方机构等统筹修订工作，更体现统筹机制下的多元参与性；也有建议让人力资源和社会保障部主导，从另外角度修订完善《职教法》，弥补现行法中职业培训薄弱的缺失。事实上，从2010年至今，修订草案一直是教育部为主牵头，但各部门、全社会都积极参与和发表意见。笔者认为，不管谁牵头修法，参与讨论一定是全方位的，政府及相关各部门（包括中央和地方）、行业、企业、学校、社会、学生等，都有发表意见的权利和责任，因为法律应该是不同利益主体之间的相对平衡。

3.关于逻辑主线

      重新构架“章—条—款”的思路。有认为不要按教育的逻辑，而是按技能型人才能力建设的逻辑；有建议按办教育的多元主体的逻辑，还有提出按受教育和接受培训者的线索。现在看修订稿坚持了“职业教育是教育体系的重要类型”，兼顾了教育、经济、社会、文化等多重逻辑。

4.关于问题导向

      几乎都赞成要针对现行法的不适应问题进行修改，有缺失的补充，不合时宜的调整。但究竟哪些不明确，哪些有缺失，哪些不妥当？大体包括：指导思想、职教定位、培养目标、内涵外延、不同主体责任等需要进一步厘清；职教体系如层次结构、基本制度如校企合作、重要制度如管理体制、现代学校制度如职业院校自主办学、分类指导如地方主体作用、学徒制度如企业责权利统一、国家资历框架制度如学历证书与技能等级证书的互通互换、教师要求与受教育者终身学习和社会化学习的制度保障等，需要做适当地增加；初等职业教育是否取消；原法表述方式刚性不足，约束性不强，“应当”“可以”出现过多；法律责任不明确，缺少罚则；与其他法律衔接的规定（如教育法、高等教育法、民办教育法、教师法，劳动法、公司法等）也不够明确，应加强各种相关法律之间的一致和衔接，还要加强与《职教法》自身配套的相关条例和文件，形成完善的法律法规体系。可见，需要解决和期待解决的问题太多，而一部法律不可能全面应对，只能是有限解决。关键是修订的重点要抓住，难点要突破。

（三）修法大体什么框架，反映了什么？

      如果把1996年的《职教法》、2011年修订草案送审稿、2019征求意见稿进行比较，基本反映出此次修订的框架结构没有颠覆性的变化，只是在原有五章40条的基础上，修改为九章73条和八章60条，以增加、调整、少量删减为主，简单分析如下：

1.1996年《职教法》

1996年《职教法》，五章40条的架构是：总则11条、职业教育体系5条、职业教育的实施9条、职业教育的保障条件13条、附则2条；除总则和附则外，实质重点有三，即体系、实施和保障。

2.2011年修订草案送审稿

      2011年修订草案送审稿，九章73条结构是：总则11条、受教育者9条、职业教育机构16条、教师6条、行业指导与企业参与8条、政府职责11条、社会支持 4条、法律责任 6条、附则2条；其中，受教育者、教师、行业指导和企业参与、社会支持、法律责任，这五点比原法有了更大的力度。

3.2019年征求意见稿

      2019年征求意见稿，八章60条的框架是：总则11条，职业教育体系6条，职业教育的实施11条，职业学校和职业培训机构9条，职业教育的教师和受教育者9条，职业教育的保障7条，法律责任5条，附则2条；这一稿在框架结构和关键点上，似乎是对原稿和2011版的中和与综合，除对总则的条款上变化很大之外，显性关键词是体系、实施、机构、教师和受教育者、保障、法律责任，而行业与企业、社会等成为隐性的条款中的亮点了。因为这些都不是最后的“面孔”，所以目前修订稿本身框架和内容不多评论，希望读者从修改框架及其变化过程中，品出其立意和道理。

（四）修法有何新立意，怎样体现与时俱进？

      笔者曾在2011年撰文《<职业教育法>修订应体现跨界特征》中阐释：“中国特色”“现代化”的职业教育，要求《职教法》修订必须体现科学发展观；关乎“国计民生”、凸显“类型”的“大”职业教育，要求《职教法》更能体现职业教育的重要战略地位，更能体现不同于普通教育的人才培养目标和“教育与培训”并行的特点；“多主体”“跨界”的职业教育，要求《职教法》更好地兼顾政府、行业、企业、学校等多个主体，跳出教育（职业教育）来规范发展职业教育，制定出多方协同治理的规则；“双师型”教师和“全纳性”受教育者的职业教育，更要充分体现“教育者”和“受教育者”两个方面的主体性；“多样化”“差异性”的职业教育，要求《职教法》更加体现分级规制、分类指导、依法自主办学的原则；“终身化”“社会化”的职业教育，要求《职教法》更加体现终身学习的理念，在体系、制度、途径等方面，保障职业教育“面向人人、面向社会”；“公益性”强于“市场性”的职业教育，要求《职教法》更加强化国家行为和政府责任，明确各方面法律承担。概括起来关键词有：以人为本、终身教育、终身学习、大职业教育、市场经济、协同治理、分类指导等，这些思想在2011版本中，应该得到了体现。

      再看2014年以来，职业教育新改革新理念的关键词：现代职业教育体系、不同教育类型同等地位、育训结合、中高本衔接、职普沟通、应用型高校、本科职业教育、产教融合、校企合作、产教融合型企业（行业）、现代学徒制、书证融通、学分银行、国家资历框架制度、企业举办职业教育、职业教育集团、股份制混合所有制、职业教育评价组织、校行企命运共同体，技术技能大师制度、坚持党的领导、高水平高等职业学校，等等，这些新形势下的新理念、新实践、新制度，一定程度上会上升到法律的高度。

      因此，关注《职教法》修订，要分析其增加、修改、删掉的章目、条款和表述，及其背后的与时俱进的指导思想和新的立意。

三、对《职教法修订草案（征求意见稿）》的分析与思考

      请见《职业教育法》修订历程回顾与《职业教育法修订草案（征求意见稿）》分析（二）

本文摘自《中国职业技术教育》2020年第10期