一、调研目的

本调研作为陕西职业教育发展研究的一部分，对陕西部分高等职业院校、有关政府部门进行调研，重点是探究影响高等职业教育发展的宏观因素，为陕西省加快构建现代职业教育体系提供决策依据。

二、调研概况

（一）调研范围

本次调研的主要范围是陕西省公办高职学校和高级技工学校或技师学校。培养层次主要指高中毕业起点的统招大专、高级技工或者预备技师。民办高职或者民办技师学院暂不列入研究范围。

在上述调研范围内，调研组筛选了有代表性的八所院校作为调研对象，它们分别是西安航空职业技术学院、陕西工业职业技术学院、陕西能源职业技术学院、汉中职业技术学院、陕西航空职业技术学院、西安技师学院、西安商贸旅游技师学院、陕西航空技师学院。

（二）调研思路

高等职业教育不是单独存在的教育实体，它的发展与政府和行业有着密切的关系。通过对欧洲职业教育的学习，得知在职业教育发展过程中，政府的政策和行业的参与都扮演着极其重要的角色，如果脱离政策和行业影响直接分析学校教学质量的话，无异于隔靴搔痒，对我省构建现代职业教育体系的帮助有限。对高等职业教育的研究不能仅限于学校本身，不能只针对政策进行批判，也不能完全依照市场化的规律进行分析。所以本次研究要聚焦在政策方面，充分考虑政府、企业、学校三者的关系和利益交集。

（三）调研时间及地点

地点：西安、咸阳、汉中

（四）调研方式

1、实地调研，通过实地走访和问卷调查的形式对陕西工业职业技术学院、陕西能源职业技术学院、西安技师学院、西安商贸旅游技师学院进行调研，听取被调研院校领导的汇报和对高等职业教育发展的建议；

2、资料收集与政策研究，收集被调研院校、政府部门的相关资料和政策制度，摸清高等职业教育的管理模式和经费投入制度，了解经济政策和区域产业规划；

3、与企业或产业代表交流，寻找产学合作的难点和瓶颈。

（五）调研内容

1、高等职业院校发展的基本现状；

2、高等职业教育发展存在的主要问题及原因分析（宏观政策、院校本身两方面）；

3、对加快构建现代职业教育体系，全面深化高等职业教育改革方面的政策建议。

基于以上三项内容，围绕预算与经费、发展规模、人才培养、产学合作、师资队伍、评估评价、其他困难7个维度制定调研提纲：

并且设计了教师问卷和学生问卷，对被调研院校的179名教师和974名学生进行问卷调查，以补充和验证调研提纲的内容，增加本次调研的信度和效度。

三、调研分析

（一）经费预算

1、高职高专院校经费现状

调研组对2012年、2013年及2014年《陕西省教育厅公共预算拨款支出明细表》普通高等教育和高等职业教育经费进行对比分析，分析结果如图1-1所示：

近三年高等职业教育经费占普通高等教育经费的平均比例为15.79%，并且高等职业教育经费总额呈逐年下降趋势。同时陕西省还有6所中央财政拨款的部署院校，进一步拉大了普通高等院校与高等职业院校的差距。

调研组对国家统计局2011年、2012年、2013年《中国统计年鉴》陕西省本（普通高等教育）、专科（高等职业教育）在校生数进行对比分析，分析结果如图1-2所示：

2012年至2014年，我省专科在校生规模稳中有升，本科在校生的数量呈现出持续上涨的趋势，本科在校生的增长幅度远大于专科。

我省专科在校生在占本科在校生的平均比例分别为56.46%，但是财政列支的高等职业教育经费占普通高等教育经费的平均比例为15.79%，我省教育经费的分配重点明显向普通高等教育倾斜。

2、技师院校经费现状

通过调研西安技师学院、西安商贸旅游技师学院、陕西航空技师学院了解到，技师院校由于不属于教育主管部门领导，其办学经费分别在同级财政有关事业费中列支，不计入教育经费，也从没有享受过教育费附加。技师学院的经费短缺已经成为普遍问题。

3、企业投入经费

调研的八所院校所提供的资料中，均显示没有企业投入。但是经过实地考察，这八所院校均有与企业合作的项目，部分参与合作的企业提供有实验实训设备、软件，一般记为资产，基本上是一次或分几次投入，没有企业对学校的资金投入。

4、收支平衡

调研的八所院校中，除了西安技师学院外，其余院校均保持了较为合理的收支平衡，并且有六所院校有少量的办学结余。经过调研发现，2011-2013年西安技师学院的支出最超过到收入总额的50%，西安技师学院副校长解释了入不敷出的原因，西安技师学院是原属西电集团的技工学校，只有少量的政府专项补贴，主要依靠学费和自营收入，并且还要向西电集团缴纳利润。

5、经费投入对应用型人才的支撑作用

调研的八所院校均没有提供预算制定与分配方案，无法从预算管理方面分析经费投入对应用型人才的支撑作用。根据陕西航空职业技术学院、汉中职业技术学院和陕西航空技师学院提供的资料来看，人才引进、教师行业能力、实验室建设和实习实训设备引进是主要的投入方向。

6、小结

我省对高等职业教育的投入不足，普通高等教育与高等职业教育的经费总额和生均经费都相差悬殊，高等职业院校保持收支平衡变得更加困难。被调研院校缺乏预算管理体系，难以将有限的资金准确的、持续的投入到应用型人才培养上。在经费不足的情况下，除了争取政府拨款外，还需要院校增强自己的造血能力和精细化管理能力，尤其是预算管理能力。

纵观瑞士、德国等职业教育发达的国家，职业教育的经费主要来自企业投资和政府拨款，政府没有强行规定企业投资职业教育，而是在政策导向和社会氛围上推动企业与职业院校进行联系，我省目前缺乏此类的制度的建设和社会舆论导向。

欧洲很多国家施行免费的职业教育，但我国高职的学费普遍在五千元左右，公办本科的学费普遍在三四千元左右。单从学费方面来看，高等职业教育不具备吸引力，加之社会舆论对于职业教育的认可度低，职业教育发展的阻力很大。

（二）发展规模

1、院校数量

陕西省教育厅发布的《教育事业发展统计公报》显示：

我省的中等职业教育院校、职业高中的数量逐年下降，高等职业院校（不含）的数量基本持平。

2、在校生数量

如图1-2所示，我省高等职业教育在校生稳中有升。为了了解高等职业教育规模的全国水平，调研组以2013年为例，对《中国统计年鉴》专科（高等职业教育）在校生数、高校在校生总数、每十万人口高校在校生数进行了分析，如图2-2和图2-3所示：

对比图2-2与图2-3发现，每十万人口高校在校生数最多的十个省份中，有六个省份是专科在校生占高校在校生总数比例最低的，目前没有一个省份的专科在校生超过高校在校生总数的50%。与其他高等教育规模较大的省份相比，我省高等职业教育的规模并不小。

3、小结

高等教育规模大的省份，其专科生占比较，是一个普遍现象，在普通高等教育规模增长并且高考考生不断下降的情况下，专科生占比少也是一个正常现象，与其他高等教育规模较大的省份相比，我省高等职业教育的规模不存在萎缩和不足的问题。

《华商教育》显示，陕西省的高考补习率全国第一，2010年至2012年，分别有8万、7.4万、7万名考生放弃专科录取选择复读。中等职业教育规模的严重萎缩、大量考生放弃专科录取等现象说明，职业教育对考生缺乏吸引力，大多数考生是不愿意选择职业教育的，更愿意上本科。

所以，我省高等职业教育发展的重点提升质量而非扩大规模，并且要打通高等职业教育与普通高等教育的立交桥，增加对考生的吸引力。

（三）人才培养

1、区域产业布局

陕西有5个国际级高新技术开发区，5个国家级经济开发区，1个国家级文化产业示范区，这11个国家级产业园区的主导产业将是陕西省的重点发展产业，对陕西整体经济发展布局有战略性作用。

表3-1：陕西省11个国家级开发区（示范区）的主导产业统计表

2、专业设置

本次调研的八所院校的主要专业设置如表3-2所示：

表3-2：被调研院校的专业设置门类（部分）

被调研院校都能够根据区域主要产业设置专业，除了直接相关的专业外，还针对配套的服务业开设了专业。

3、毕业生去向

被调研院校中，有五所院校提供了2011年-2013年生源情况及毕业生去向情况，陕西工业职业技术学院提供了2012年-2013年的情况。如表3-3所示：

表3-3：被调研院校近三年生源比例与毕业生留陕比例

我省高等职业院校的主要生源来自陕西，陕西生源毕业后绝大多数都留在陕西工作。

4、毕业后选择

调研组通过问卷，对被调研院校学生毕业后的选择情况进行了调查分析，如图3-1所示：

51.33%的被访学生表示，毕业后选择进入企业，26.59%的被访学生选择毕业后创业。

5、高职毕业生学历提升空间

调研组通过问卷，对被调研院校学生学历提升的意愿、途径与难度、学历提升选择进行了调查分析，如图3-2、图3-3、图3-4所示：

通过问卷调查，有54%的被访学生愿意提升自己的学历（如图3-2），但是提升学历的难度很大，有67%的被访学生认为升学难度很大，甚至有24%的被访学生都不知道升学的途径有哪些（如图3-3）。由于高职或技校学生自身的文化课功底较差，专升本的升学比例也被限定为5%，所以有53%的被访学生选择成人自考的方式来提升学历。

6、创新应用型人才培养模式

被调研院校在不断探索新的应用型人才培养模式，调研组收集整理了被调研院校提供的有关资料，如表3-4所示：

表3-4：被调研院校人才培养模式

7、小结

结合我省产业布局、专业设置、毕业生去向、就业选择等情况，我省高等职业院校能够围绕区域产业布局进行人才培养，各院校都在不断探索新的应用型人才培养模式，为陕西为本地经济发展提供人力资源支撑。

虽然高等职业院校在人才培养模式上不断探索，提供质量更高的职业技能教育，但是毕业生对于学历的要求无法得到满足，高职毕业生普遍感到升学困难，一方面是自身文化课功底较差，另一方面是高等职业教育与普通高等教育的立交桥还没建立起来。

（四）产学研合作

1、企业参与学校人才培养方案的情况

调研组收集整理了被调研院校提供的关于企业参与学校人才培养方案的情况，如表4-1所示：

表4-1：被调研院校企业参与学校人才培养方案的情况

被调研院校提供的企业参与人才培养方案的资料，更多的强调了企业参与，但是如何进行产业细分定位，选择什么样的企业、邀请什么样的企业专家、制定人才培养方案的运行机制和保障机制是什么，没有深入阐述。

2、产学研合作项目

调研组收集整理了被调研院校提供的关于产学研合作项目的情况，如表4-2所示：

表4-2：被调研院校开展产学研合作项目的情况

我省高等职业院校在产学研方面的探索已经取得了成果，开展了多种形式的产学研合作项目，实习基地、订单班、定向培养、合著教材等合作形式在被调研院校中的开展已经十分普遍。

3、教师参与产学研合作项目

调研组通过问卷，对被调研院校教师参与产学合作的情况进行了调查分析，如图4-1、图4-2所示：

2013年1月至2014年11月，有53%的被访教师没有参与过产学研合作项目，有41%的被访教师仅参与了1-3项产学合作项目。

在参与过产学研合作项目的教师中，有71%的教师只是参与企业某一环节或者某几个环节的工作。

4、吸引企业参与学校人才培养的难点

在与被调研院校和部分企业代表的访谈过程中，调研组了解到吸引企业参与学校人才培养的困难体现在以下几点：

（1）企业与学校的联系是自主结合，缺乏政策制度保障，比如劳动关系、劳动报酬、税费减免等法律法规都属于空白，校企双方的合作风险较大。

（2）受办学成本高、资金投入不足、社会认可度低等因素的影响，学校在合作中处于被动地位，议价能力低，选择面窄。

（3）学校的语境和思维方式与企业有较大差异。我们访谈过一些企业家和上市公司的CEO，他表示企业一般不太在意高校在做什么？企业也一般很少聘请教授到公司去讲学，因为企业不知道他们在说什么。

5、小结

我省高等职业教育院校的产学研工作已经有较为成熟的实践基础，但是产学研合作的模式有待深化，企业参与培养计划、内训课程嵌入和置换、与企业共同制定人才培养计划、合作共建实验室等只有点状突破，覆盖面不够，这也解释了教师参与产学研项目少、深入程度不高的现象。相对与轰轰烈烈的产学研合作项目而言，产学研深度融合的系统设计与规划是我省高等职业院校普遍欠缺的。

深化产学研合作，除了开展更深入的合作项目外，更要注重培养教师和学生的企业思维。这就需要引进更多的行业教师，鼓励教师赴企业挂职锻炼，在日常管理和授课中向学生们渗透企业的思维方式。

（五）师资队伍

被调研院校提供了师资结构，但难以挖掘到整体师资队伍对应用型人才的支撑作用。所以调研组通过问卷，对被调研院校的师资情况进行了调查分析。

1、师资队伍如何支撑应用型人才培养

受访教师中，从企业进入学校的教师只有25%，由高校和其他事业单位的教师占到75%。

受访教师中，39%的教师亲身考察过主要服务的产业群中的代表性企业，与企业交流过所需人才的素质和能力要求。虽然这一类教师的占比最高，但是其余的61%的教师仅凭借常识、大众信息、有关的资料了解行业的发展。

受访教师中，71%的教师主要教授理论课。

2、教师培训与发展是否与办学方向一致

受访教师中，有49%教师在一年内有过赴企业挂职或工作的经历。超过两年没有赴企业挂职或工作的教师占30.12%。

51%的受访教师目前最强烈期待的职业突破方向是提升行业能力，增加行业经验。同时，教师对学历、职称的需求也很大，因为编制内教师的工资标准很大程度上是依据职称确定的。

3、小结

我省高等职业教育院校的师资问题主要表现在行业师资较少，行业能力培养不够。调研组通过访谈了解到，我省高等职业院校已经认识到应用型的师资队伍是保障应用型教育的前提，从经费投入的分析中已经看出，人工费的比重最大，说明学校都在大力解决师资问题，但行业师资的引进和培养，除了经费，还受到劳动保障关系、岗位编制等体质的制约，这种制约对于公办的高等职业院校更加明显。

（六）评估评价

1、政府评估

教育部对高职院校的《高职高专院校评估指标》如表6-1所示：

表6-1:《高职高专院校评估指标》

该指标中，“产学研结合”作为二级指标，明确出现在办学指导思想中，但是其他指标中未体现职业教育特征，指标设定未能体现后续工作任务对产学研结合教育思想的有效支持。

人社部对技师学院的《国家级重点技师学院评估标准》如表6-2所示：

表6-2:《国家级重点技师学院评估标准》

该评估标准见于《人力资源社会保障部关于做好国家级重点技工院校评估工作的通知》[人社部发〔2013〕9号]，评估对象为国家级重点技工学校、国家级重点高级技工学校和国家级重点技师学院，分别有三套评估标准，这三套标准的体例和指标设计完全相同，最大差异体现在量化指标的标准不同，如国家级技师学院的培养规模是8000人，国家级重点高级技工学校评的培养规模是5000人，带有明显的选拔功能和区分功能。

2、院校内部考核方案

调研组收集整理了被调研院校提供的内部考核方案如下，西安航空职业技术学院和西安技师学院没有提供关于评估的资料。:

表6-3：被调研院校绩效考核方案

表6-4：陕西航空职业技术学院教师考核表

3、教师的绩效考核内容

通过对教师进行问卷调查，调研组罗列了七项考核内容，让受访教师依照自己的考核的比重进行排序，综合179名教师的排序，排在第一位的是授课任务，后面依次是科研论文、技术专利、产学研合作、学校行政工作、企业或社会服务、比赛获奖或者指导学生比赛获奖。

4、小结

教育部对于高等职业院校的评估指标和人社部对技师学院的评估指标，有一个共同的特点，即更加强调投入和教学规范，对于学校的顶层设计，比如战略规划、办学定位等没有起到强有力的引导作用。

从调研组收集的资料来看，被调研院校对于教师的考核缺乏具体指标和评价标准，教师绩效与院校目标的一致性无从体现。通过问卷调查发现，调研院校内部的绩效考核没有对二级院系和教师产生明显的导向，促使他们向产学研、应用型教学工作倾斜，现在教师的最重要的工作仍然是授课和科研论文。

（七）其他困难

通过座谈、问卷、非正式的沟通交流等方式，我们了解到目前高等职业教育还面临以下发展困境：

1、内部管理环境复杂：高职院校归教育部门管理、技师学院归人社部门管理，但实际上高等职业院校的内部管理环境更为复杂和多元，人、财、事归属于不同的上级部门管理，院校内部难以形成合力。

2、上级管理部门协同困难：职业教育发展涉及教育、人社、工商、发展改革、税务等多个部门，但目前的情况是各行政部门之间缺乏协调联动机制，难以在政策、资源上进行有效配合。

3、技工教育为纳入学历教育：这对技师学院的招生、就业、毕业生升学深造、社会认可度都有严重的影响，因为不是学历教育也无法享受到生均教育拨款和教育费附加。

四、思考与建议

（一）经费预算

我省高等职业教育的生均经费不足，在教育经费分配上，政府对高等职业教育的投入远低于普通高等教育。高职院校办学成本高，而全国大部分地区尚未落实对高职院校的生均拨款，因此学费一直降不下去。

虽然网络上经常有“月薪万元招不到好技师”的报道，但调研组至今都没有找到证实该报道真实性和普遍性的有力证据，调研组从被调研的技师学院了解到，月薪过万的技师主要是高级技师，高级技师一般要求从事该工种累积达到10年以上。麦可思研究院发布的《2014年中国大学生就业报告》显示，2014年全国本科毕业生起薪为3560元/月，专科毕业生起薪为2940元/月。可见对于大部分考生来讲，就读高职院校的投入高、收益小。

被调研的八所院校中都提出办学经费已经成为提升办学质量的瓶颈，引进和培养行业教师，深化产学研合作，基础建设和实验室建设都需要大量的经费。

增加职业教育经费不能简单呼吁，也要考虑到共公共财政的负担。职业教育经费不能只从教育部门预算中增加，更难以因为职业教育而增加政府整体预算的规模。

建议：1、预算编制。与职业教育发展有关的政府部门，如教育、财政、人社、工商、发展改革委等部门均设立专项预算。这样既增加了职业教育经费预算的整体规模，又优化了经费结构

2、预算调配。由省人大预算工作委员会成立职业教育经费拨款工作组，依据我省职业教育发展规划对各政府部门的职业教育经费预算进行统一调配。

3、预算拨付与监督。职业教育经费拨款工作组是学校和政府各部门的连接枢纽，不仅负责职业教育经费的统筹规划，还负责经费拨付和使用情况监督。减少政府部门对院校的重复评价，增加院校的办学自主空间。

（二）管理环境

高等职业院校尤其是技师学院现行的是多头管理体制，学校难以依据市场和环境需要调配人力资源和经费预算。在没有明确的目标和责任的情况下，多头管理容易出现导致责任分散，内耗严重，缺乏统筹，效率低下，注重短期的弊病。

建议：1、推动建立我省职业教育工作厅际联席会议制度。联席会议由省教育厅、省发改委、省经贸委、省人社厅、省财政厅等多个部门组成。联席会议将在省人民政府的领导下，统筹、规划、协调全省职业教育工作，与学校一起研究制定职业教育发展政策和方向，增强政府部门间的统筹协调，打破条块分割的行政体系，提升职业教育对地方社会经济的服务能力。

2、成立陕西职业教育咨询智库。利用第三方的平台和资源优势，联系政府、产业、学校等各界社会贤达，整合智力资源，以咨询项目的方式，为陕西职业教育发展出谋划策。

（三）职业教育立交桥

高等职业教育吸引力不足的一个重要原因是职业教育无法与普通教育贯通，职业院校毕业生的学历提升空间不足，导致考生不愿意报考职业院校。根据教育部《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》的要求，在办好现有专科层次高等职业（专科）学校的基础上，发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才。原则上现有专科高等职业学校不升格为或并入普通高等学校。在我省高职高专院校不升本的情况下，必须从招生制度上打通中职、高职、本科流动通道。

建议：在我省招生考试制度改革总体框架内，对于报考应用型本科的三校生和高职毕业生给予政策倾斜，扩大专升本的录取比例。支持具备条件的应用型本科高校举办（扩大）专业学位研究生教育，探索建立“应用型本科-专业学位研究生”一体化人才培养体系。

（四）评估评价

目前对高职院校和技师院校的评估，指标设定强调事实和投入，注重规范和统一，这对于基础办学条件建设和规范教学活动有一定帮助，但难以引导院校围绕企业需求，特色发展。并且学校内部的绩效考核体系也不完善，考核指标粗放，缺乏应用型人才培养的导向作用。

另外，由于当前多头管理的体制，很多政府部门都对学校进行评估和检查，这些评估和检查从评估主体的业务视角出发，在一定程度上保障了国家政策的落实，也大大增加了学校的工作量，对鼓励学校特色发展，提升学校整体的办学质量缺乏指导和帮助。

建议：建立以服务地方经济、培养高质量应用型人才为导向的新型评估指标体系，鼓励高职院校和技师院校根据自己的特色和优势个性化发展。在建立评估指标体系时要注意以下几点：

1、评估指标的核心作用是明确被评估院校的办学定位和战略规划，完善基础办学条件的建设，提高教学资源投入与人才培养目标的匹配度。

2、指标结构应依照战略思维搭建指标结构，强调资源和目标之间的有效匹配，注重效率与产出，杜绝投入性指标的简单堆砌。

3、指标内容要广泛参考国内外主流的职业教育评估指标，针对应用型人才培养的特点，结合陕西省地方本科院校的实际情况，进行指标内容设计，既要引导被评估院校特色发展，又要审视基础办学条件的建设，还要促进院校以市场和客户为中心进行持续改进。通过信息化手段做好知识管理，抓取和生成有效的数据，为评估提供测量基础。逐步建立起以评估为目标、以数据为基础的质量保障体系。

我省教育厅出台了应用型本科评估指标体系（试点），对建立我省高等职业教育评估指标体系有很强的借鉴价值。

（五）加强自身领导力

院校自身的领导力也不容忽视。调研组在实地调研，资料收集的过程中发现被调研院校在内部管理方面还存在不少问题。

建议：高等职业高等院校应着力提升以下能力：

1.战略规划的能力

2.以市场和客户为中心的思维

3.与战略目标相匹配的预算管理和绩效管理

4.知识管理与数据分析

5.支撑应用型人才培养的师资队伍建设

6.围绕产业和区域经济发展、以市场为导向的职业教育服务能力

7.信息化建设

（六）配套政策

发展高等职业教育，离不开配套政策的支持。

1、在高等职业院校全面推广劳动合同制度，对于签订劳动合同的员工与拥有事业编制的员工享有同等的劳动保障待遇。

2、改革考试招生制度，扩大三校生和专升本的招生比例；建立我省高职院校与应用技术类型试点本科院校的学分互认机制，赋予应用型本科更大的招生自主权，促进高职院校毕业生与应用型本科院校的招生衔接，逐步建立高等职业教育与普通高等教育的立交桥。

3、出台促进企业与学校合作的有关政策，在税费、政府采购、社保等方便为参与职业教育的企业提供政策支持。

4、民办高等职业教育院校应该享受与公办一样的生均拨款，促进高等教育多样化发展，保障教育公平。

附录1：教师问卷分析报告

附录2：学生问卷分析报告