陕西省中华职教社专题调研课题报告之三

为贯彻国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》，更好地服务我省经济发展和民生改善，按照省中华职业教育社组织开展全省职业教育改革与发展专题调研工作方案的要求，我调研小组采取点、面结合，突出重点的调研思路深入宝鸡、渭南、安康地区教育局、人社局和有代表性的公、民办职业院校调研，通过问卷调查、开座谈会，实地考察、剖析典型案例等方式进行。通过调研，全面了解了我省中等职业教育改革发展的现状、深刻剖析当前职业教育存在的困难、问题与原因，形成我省中等职业教育改革与发展专题调研报告，并结合陕西实际，提出促进陕西现代职业教育发展的对策和建议。

第一部分  我省中等职业教育基本状况

一、我省中等职业教育数量及布局结构

由于中等职业教育的特殊性，我省中等职业学校被划分为普通中等职业学校、职业高中、成人中等职业学校、普通技工学校等。其中，普通中等职业学校、职业高中、成人中等职业学校分属教育系统管理，简称“教育口”；普通技工学校分属人社部门管理，简称“人社口”，又名“劳动口”。下面将根据“教育口”和“劳动口”谈谈我省中等职业教育数量及布局结构。

（一）中职学校教育口基本情况

根据《2014年陕西省具有学历教育招生资格的中等职业学校名单》统计情况来看，我省中等职业教育口拥有223所学校，其中省属中专院校38所，各级市县区185所。从地理分布来看：西安市 83所；咸阳市24所；宝鸡市24所；渭南市23所；延安市16所；安康市14所；汉中市12所；榆林市11所；商洛市8所；铜川市4所；杨凌市4所。分地区所占比例如“比例图”所示（说明：本数据根据《2014年陕西省具有学历教育招生资格的中等职业学校名单》采集而来）

（二）中职学校劳动口基本情况

根据《陕西统计年鉴2013技工学校基本情况（2012年）》数据显示，我省2012年人设系统共有技工学校222所，其中劳动部门办校17所，行业企业办校68所，国家各部委办校3所，民办技工院校134所。学校具体情况如表1所示：

表1-《陕西统计年鉴2013技工学校基本情况（2012年）》

二、品牌学校建设现状（国重，省重，省级示范，国家示范）

据2012年4月10日《陕西日报》及最新数据统计，2008年以来，中、省财政累计投入18.5亿元，支持建设县级职教中心30个，省级示范性中等职业学校46所，国家级职业教育实训基地106个，省级综合性、专业性实训基地46个，省级精品（示范）专业（点）225个，省级精品课程80门。49所中等职业学校进入国家级重点中等职业学校行列，40所进入省级重点中职院校。立项建设国家级中等职业教育改革发展示范学校33所，基本形成了中等职业教育的骨干体系。

另外，据2014年陕西技工招生政策答疑，目前全省技工院校204所，现有技师学院34所，国家高级技工学校22所，国家重点技工学校11所。常设专业十五大类，一百余个，高级工以上培养层次占比38%，分布在我省各市级行政区域。目前，在校生20余万人，近五年累计毕业生44万人。

三、我省中职近三年招生情况

近三年我省中职招生情况据根据《中国统计年鉴2013分地区中等职业学校情况（2012年）》、《2012年陕西省教育事业发展统计公报》、《2013年陕西省具有学历教育招生资格的中等职业学校名单》、《2014年陕西省具有学历教育招生资格的中等职业学校名单》等信息采集而来，现整理如下：

（一）2012年招生情况

2012年，全省中等职业教育(包括普通中等专业学校、职业高中和成人中等专业学校)共有学校342所，招生196170人，在校生人数526654人次，毕业生人数201747人次，获得职业资格证书123532人次。2012年教育系统具体情况如表2所示：

表2-2012年我省教育系统中职学校学生情况汇总表

根据《中国统计年鉴2013分地区普通高中情况 (2012年)》数据统计，2012年，我省普通高中530所，招生318788人次。2012年我省普职招生比为1:1.28，基本实现了高中阶段两类教育协调发展。

（二）2013年招生情况

据《2013年陕西省具有学历教育招生资格的中等职业学校名单》统计，2013年教育系统招生情况如表3所示：

表3-2013年我省中职学校招生情况汇总表

（三）2014年招生情况

据《2014年陕西省具有学历教育招生资格的中等职业学校名单》招生目标统计，如表4所示：

表4-2014年我省中职学校招生计划汇总表

从（1）（2）（3）近三年的招生统计情况可以看出：近三年我省招生数量下滑严重，2012年全省共计招生196170人，2013年共计招生16.39万人，比2012年招生减少了3.2万人。2014年计划招生14.4万人，又比2013年实际招生减少了2.26万人，2014年实际招生数量仅为11万，根据生源状况变化趋势，我省中职生源2017年将会跌至谷底，2017年以后将保持一个趋于稳定的规模状态。

四、各级政府部门对职业教育的管理及支持现状

（一）国家重视中等职业教育发展

2005年国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》，提出建立和完善“校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，具有中国特色的现代职业教育体系。”2010年颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》以及《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等纲要政策，为中等职业教育的健康、协调发展提供了良好的政策环境；2014年，国务院六部委制定了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，再次给中职教育的发展注入了新的动力。2014年6月国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，全面部署加快发展现代职业教育，明确了今后一个时期加快发展现代职业教育的指导思想、基本原则、目标任务和政策措施，并提出“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。

（二）省委省政府支持职业教育发展

自《职业教育法》颁布以来，我省也出台了一系列促进中职教育发展的政策方案，特别是2008年以来，省委省政府将职业教育的发展提高到战略高度，列为我省民生八大工程之首，实施了一系列的项目，加快了职业教育发展的步伐。2006年《陕西省人民政府关于大力发展职业教育的决定》的颁布奠定了我省全力支持职业教育发展的决心。2011年，我省颁布了《陕西省中等职业教育改革创新行动计划(2011-2013年)》，将重点针对中等职业教育存在的突出问题，推动我省中职教育改革创新的步伐，着力实施“四大计划”，深入推进改革创新，带动整个中等职业教育加强建设、深化改革、加快发展、办出特色，提升中等职业教育人才培养质量和服务经济社会发展的能力。这“四大计划”即教产合作与校企一体推进计划；中等职业教育支撑现代农业发展能力提升计划；校长能力和“双师型”教师队伍建设计划；中等职业教育宏观政策与制度建设计划。

但是，目前我省职业教育发展却存在着多头管理的“多元化危机”。在职业教育办学工作中，我省把职业学校分为隶属于教育口、人设口等两个部门管理；即中等职业学校范畴内的普通中专学校、职业高中、成人中专学校由教育部门管理，技工学校，技师学院由人社部门管理；这样就造成了我省当前中职教育数量多，标准不统一，办学质量参差不齐、学校布局与专业布局乱的现状。职业教育多元化办学方向是对的，但多头管理则带来了诸多矛盾，由于管理部门不同，造成许多政策不同，例如，学校级别和拨付经费标准不同，教师工资待遇和职称评定标准不同，批复学校的门槛不同，考核学校的标准不同。同类学校不同政策，产生了许多矛盾。同时，还出现了重复办学，专业重置率高，学校资源整合难，教育资源浪费严重等问题。这几年，地方为调整职业教育管理体制做了不少努力，但由于省级管理体制没理顺，地方调整的难度很大。目前，从中央到地方虽然大都成立了职业教育工作联席会议制度，但联席会议不是实体性机构，对各部门协调力度不够，没能从根本上解决管理体制不顺的问题。即使同一政策，部门间缺少顺畅的沟通，执行也就不会统一。更甚者，由于审批学校门槛不统一，造成今天大大小小的培训机构和正规学校混淆在一起，让许多老百姓分不清什么是正规的学历教育，什么是短期培训机构。这种现状直接导致了资源分散，职能交叉，缺乏统一的规划和指导，政策指向不统一，规模效益差等缺点，继而严重影响到我省职业教育的整体发展和把办学形象。

例如，人社部门的短期培训项目较多，这些项目几乎全部由其所属的技校承担，有些实力更强的中等职业学校却不能参与承担。有些培训机构挂靠在行业和行政部门下，利用优势，招收大量的短期培训生，经过短期培训就将学生送入企业打工，一方面使受培训者失去更好的培训机会，另一方面也使国有资产不能充分的发挥其作用。甚至一些培训学校仅有几十台电脑，这样的学校往往获得许可后，通过关系拿到培训名额，想方设法把学生招来，有的人员不符合培训政策，纯粹来充人头，更有甚者采取弄虚作假的手段，花钱买来别人的身份证，进行虚假学生注册，来套取国家资金。

五、中职学校教学保障条件现状

我省中职学校实力参差不齐，目前我省共有33所国家改革发展示范学校，这是我省实力最强的一批中职学校了，但就这33所学校在师资力量、实训设施和学生数量上，第一批和第二批、第三批示范校之间也存在着明显的差距。在实训设施方面，首批国家示范校实力相对较强，有的实训设备总值已达到4000万元以上。如第一批国家示范校-陕西省电子工业学校，占地面积300余亩；学校固定资产2个亿，拥有校内实训基地8个，理实一体化实训室86个，教学用计算机1000余台，实训设施总值4000余万元，校外实习基地30余家，合作企业50余家，并建立有省级技能鉴定站，每年为当地社会培训各类人数3000余人，良好的实训设施、优异的教学质量和高就业率为中职学校赢得良好的口碑。第三批示范校实训设备相对就较弱一些。如第三批国家示范校--岐山职教中心，共有35个实习教室， 8个微机实习室。投资300万元，建成现代化数控车床、普通车床、铣床、钻床、钳工、焊工工作台等机械加工实习设备150多台（件）；两个电工实验室，有电子实验工作台80余台（件）；钢琴室有钢琴3架；音乐室有铜管乐器30余件，电子琴室有电子琴40架；各类设备总值不足1000万。相对这些示范校设备拥有量，省内一大批中职学校，包括个别职教中心教学和实训设备缺乏的问题仍然十分突出。设备不完善，教学基础条件不达标成了影响实训教学开展的首要因素。如渭南华阴市职业教育中心，汽车专业仅有汽车2个实训室；安康市白河金奇中等职业学校，占地面积仅4000余平米，建筑面积3700余平米，拥有计算机300余台，钢琴室，综合实训室，形体排练厅等实训室各一个。这些学校培养的学生质量究竟如何保证？

还有的学校可谓是“三无学校”，学校是租来的、教师是聘来的、设施是租借的，这些学校师资力量差、设施陈旧、工位少，很难满足基本的教学需求。如宝鸡忠信双语技术学校租赁了一个农村小院，把原来的三层楼房改造成8个教室，购置了几十台电脑，聘请一些教师，就开始扯起“政府委托、免费培训、双语技工、定向就业”的大旗，学校和各村管计生的村干部联合起来招生，宣传免费培训，包分配工作。培训三个月外语和计算机就送到企业，美其名为顶岗实习；学校不但向国家拿走可观的培训费还从学生工资中抽成，学生在这些学校学不到任何技能，完全是误人子弟，被学生家长称为骗子学校。

六、中职学校师资队伍现状

十二五期间，我省中职师资得到迅速发展壮大，双师型教师不断提高，研究生比例也得到大幅度提高。截止2012年，省级财政中等职业教育师资队伍建设累计投入5000余万元，中等职业教育生师比达到20:1，专任教师中研究生比例提高到4.7 %，教师学历达标率提高到76.8 %，专业教师占到专任教师的57.5 %，“双师型”教师占到专业教师的32%，兼职教师达到3500余人。但各校之间差异很大，特别是一些职业教育中心，教师结构存在很大问题，文化课教师多，专业课教师少，难以支撑专业发展。

以安康市职业教育师资队伍发展情况为例，安康市教育局在切实抓好教师队伍建设的同时，协调人社、财政等部门，切实解决职业学校教师流通渠道不畅，专业教师不足等问题，进一步优化教师的素质结构，提高“双师型”教师的比例，逐步建立以双师型教师为主体的职业教育教师队伍。据统计安康市2011年职业教育学校已有专任教师712人，双师型教师290人，学历达标率89%，研究生比例仅占2%，学科带头人50人。

近年来，为提升我省中职学校教师教学能力、实训指导能力。省教育厅、人社部积极组织职业学校教师参加省内省外在职研修，为我省中职学校培养了一大批青年骨干教师。在培训中，省重点中职学校培训教师名额相对较多些，有的学校专业教师参加省级和国家级的进修已经一轮甚至两轮，相对民办职业学校，由于各种原因，却很少有教师参加省培和国培。在企业实践方面，由于缺少政府层面的支持各职教中心缺少下厂实践的机会，又由于本身专业课教师就少。即使有机会，专业课教师也走不开，现在的职教中心专业课教师多年来均无下厂实习的经历。

七、人才培养现状

我省中职学校特别是一些中小学校由于设备和工位不足仍旧延续传统的教学方式，把大量的时间放在了传统理论课堂，无法大规模开展实施工学结合，理实一体化教学。主要原因：一是我省大多数中职学校特别是职教中心缺少足够的实训场地可供一体化教学；二是一体化教学需要一支高水平的双师型实训指导教师队伍，目前很多学校双师型比例还比较低；三是学校需要大量的经费投资购买先进的实训设施；四是学校需要对师资队伍实施下厂锻炼或招聘具有企业实践经验的技师工程师；五是除了经过示范校验收的学校，大多数非示范校并没有建立自己的教学资源库，信息化建设成为专业建设的一个短板；即使有学校实施一体化课堂教学也会因为一体化教室少，专业教师不多，实施的实训课程不丰富，课时比例少等原因无法大规模开展下去，要在全省大力推广一体化课堂还面临诸多的困难。

从学校来看，部分学校专业设置、课程设计、教学设备较为落后，师资、技术力量不强，学生素质与企业要求差距较大。

八、服务我省经济发展情况

省委省政府特别重视职业教育大发展，自2000年以来，出台了许多政策和工程项目。陕西职业教育由小到大、由弱到强，不断强筋壮骨，逐渐在全国职教界崭露头角，2008年以来，先后组建了陕西装备制造业等18个行业性职教集团和安康、咸阳2个区域性职教集团，吸纳职业院校、行业协会、企业组织725个，有效实现了职业教育发展立足当地企业、立足当地资源和立足当地产业，院校与企业对接、专业与市场对接。具有陕西特色的“校企合作、工学结合、理实一体化”的人才培养模式受到全国同行的关注。

特别是近几年，随着国家经济结构的调整和产业向中西部的转移，中职生就业形势发生了根本性的变化，学生就业薪资水平和福利待遇得到大幅度提高，在本省就业的比例也得到大幅度提高。2012年我省中职毕业生约29万人，留在本省的学生约占30%，大约8.7万人左右，这些学生主要分布省内的大型企业，专业对口率在80%以上，第一年平均月薪在2600元/月左右，第一年就业稳定率在80%左右，职业教育为我省工业发展提供了可观的技术技能型人才。

同时，加快发展新农村建设方面，我省大力发展面向农村的职业教育，大力实施“一网两工程”、“人人技能工程”、“现代农业职教发展工程”，培育形成了“关中技工”、“蓝田厨师”、“秦巴茶艺”等品牌，在全国产生较大影响。在推进“人人技能工程”实施过程中，各地结合区域经济和产业发展实际，总结出丰富的经验。安康市针对劳动力转移问题，建立起政府统筹、教育牵头、部门配合、生源学校引导、乡镇动员组织、职业学校实施培训的工作机制，面向进城务工农民开展务工基本常识、实用技术、法律知识、卫生和安全知识技能培训。如榆林市不断加大财政投入，围绕地方主导产业，组织农村青年，免费参加转移性培训和现代农业技能培训，培育了一大批新型农民和离土不离乡的现代农民。宝鸡、咸阳、渭南等市将实施“人人技能工程”与“一村一品千村示范万村推进工程”相结合，着力开展有特色的专业化人才培训。

第二部分  我省中等职业教育存在的问题

我省职业教育尽管取得了显著成绩，但与当前经济社会发展对现代职业教育的要求相比，仍存在许多问题，依据调查资料分析，我们认为主要存在以下几个方面：

一、行业企业需求与学校培养供给的矛盾

随着职业教育整体办学实力的增强，校企间的联系渐渐紧密起来，但距离企业需求还有一定的差距。据中国企业家调查系统的调查显示，去年反映有缺工情况的企业占40%，并且缺工岗位主要集中在“生产工程岗位”；同时，近60%企业表示仍然存在招工难问题。从企业的招工计划看，有近半数企业表示计划招收“高中（中专、技校）学历的毕业生”，比例远远高于其他学历。“企业缺工和招工难并存的现象，说明目前人力资源市场的供求状况存在结构性失衡，这在很大程度上是由于当前我国职业教育体系提供的人力资源与企业用工要求仍存在差距。”

2013年《陕西日报》对我省120家重点企业做了一份用工调查，调查显示：我省缺工岗位主要集中在制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业、交通运输仓储和邮政业、租赁和商务服务业五大行业；其中制造业缺工最多，占缺工总人数的59.52%，比去年同期增加12.9个百分点。同时，随着我省经济快速发展和中东部地区产业转移的加速，制造业居高不下的趋势还将加剧。而就我省目前来看，行业企业并没有很好地参与进来，导致培养的人才难免脱离企业实际需要。主要表现在以下方面：

（一）数量供给不足

近年来企业对职业院校毕业生的需求持续走高，行业发展倚重职业教育发展的依赖性越来越突出。但是随着生源数量的萎缩，中等招生规模连年下滑，使供需矛盾凸显。我省是以建工、机床、石油化工、煤业、汽车制造（陕汽）等第二产业发展为重的省份，石油化工类、能源类、财经商贸类等方面的技能型人才是当前我省最短缺的。

根据西北工业学校化学工程系招生情况显示：2014年秋季中专班开设化学工艺、化学机械与设备、化工仪表及自动化等专业，共计划招生315人；2013年秋季中专班开设化学工艺、化学机械与设备、化工仪表及自动化等专业，共计划招生315人；2012年秋季中专班开设有化学工艺、化学机械与设备、石油天然贮运、石油冶炼、化工仪表及自动化等专业，共计招生405人。从这三年的招生情况对比来看，2013年到2014年招生专业和招生计划人数基本没多大变化，而2012年该学校的石油天然贮运、石油冶炼在2013、2014年的招生中被取缔，间接地招生人数也缩减了90人。然而行业对石油化工专业的职业技能人才的需求却只增不减，并出现了供不应求的现状。据统计，中职院校石化类专业规模小于100人的222所，占比46.15%；而2013年石油和化工专业毕业生总数只达到当前年需求总量的1/2左右。我们通过对企业人力资源部门的调研显示：在这5年中企业新录用员工（学历），中职、高职毕业生比例从65%提高到77%，供给无法满足需求，导致人才培养结构性失衡，如表6所示：

表6-2014年石油和化工行业人力资源供需状态

当前本科教育和职业教育的培养规模与企业的需求存在着严重倒挂，特别是人口红利退去的情况下，中等职业教育受到很大冲击，招生持续下滑，中等职业教育供给严重不足。再者，我省中职毕业生普遍选择到沿海发达地区就业，又加剧了本省用工的供需矛盾。如宝鸡市职业学校开设数控技术、加工制造、交通运输、医药卫生等骨干专业的90%以上学生都到发达地区就业，而在地方就业的相对较少，调查显示，2012年就业的14453人中，在本市区的仅3549人，占总数的24.5%。

（二）人才培养质量与企业需求不匹配

企业参与职业教育积极性不高，校企合作缺乏制度保障。职业教育要又好又快发展，关键之一是抓好校企合作。《职业教育法》规定，“企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬。”目前，我省一直无法落实这一规定，职业学校有积极性，企业没积极性。主要原因是，企业与学校责、权、利不明确，企业只有义务和责任而没有利益。有些企业还要承担学生因技术不熟练而损坏机器设备或发生安全事故等风险，而且国家对企业支持职业教育的优惠政策和经费补偿政策也不够完善。

另外，企业对技能人才素质要求与学校教学不对称。企业人力资源最突出的需求是有效提升从业人员综合素质，技术工人知识结构和能力水平难以满足技术升级、转型发展的需要，职工继续教育空间广阔，新入职的技术工人数量不足，质量不高。据2012年企业人力资源调查数据显示，企业对职工素质和能力的要求排序前六位分别是：劳动安全和保护意识；解决问题的能力；敬业精神和责任心；对技术过程理解和掌握；质量意识；机器设备操作技能。但调查中发现，中职学生在就业实习时存在的主要问题集中表现在：1、流动性大，有的上午上班，下午辞职；2、适应能力较差；3、专业技能和素养不高；4、懒散，不能吃苦耐劳，缺乏自律；5、缺乏工作主动性；6、不能遵守单位劳动纪律；7、不善沟通，任性，不能正确对待实习，和其他员工不能融合。这说明我省中职教育培养的人才还不能适应企业的需求，这个矛盾亟待解决。

（三）职业教育与县域经济结合不紧密

学校与地方龙头企业联合不紧密，专业方向、培养水平等都相对滞后于市场需求，自身发展不能适应现代工业、现代农业的发展变化，滞后地方经济发展，不能很好地服务地方支柱产业。如宝鸡为农业大市，各县区都开展一村一品富有特色的经济作物，需要大量的农艺师，但涉农等专业的学生很少，无法满足区域经济发展的需要；宝鸡麟游煤矿开采需要大量的煤炭开采专业的学生，本地职业学校竟然都没开设这个专业。

二、政府重视程度与社会期望的矛盾

2014年在全国职业教育工作会议上习近平总书记提出三个“重要”：即职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。

虽然近年来省委省政府出台了一系列支撑职业教育发展的政策纲要，2008年颁布的《陕西省“民生八大工程”职业教育项目规划（2008-2012年）》，为我省职业基础能力提升项目的实施奠定了理论依据。其次，我省按照《国务院关于大力发展职业教育的决定》和我省《纲要实施意见》有关要求积极发展中职教育。但我省在实际执行国家政策过程中，还存在许多问题，许多政策还只是停留在口号里，文件中。

1、国家政策执行不到位。《职业教育法》规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”；同时，《国务院关于大力发展职业教育的决定》也要求“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%”。目前全国范围内已有20个省市普及了中职学生生均经费，而我省却迟迟出台不了生均经费政策，即使按规定征收的教育附加费也未能按比例支出，这就造成我省中职教育基础条件差，经费短缺，大多数学校办学经费一直处于捉襟见肘的困境，甚至债台高筑。

2、省级政策配套不完善。《职业教育法》总则第三条提到“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”这就表明，职业教育在我国教育事业中占有一定的重要地位。虽然我省多次出台了关于积极促进职业教育发展的政策文件，但并没有使我省职业教育得到很好的待遇。第一，职业教育宣传度不够，社会认识出现偏差。目前由于社会认识的偏差大多数家庭对孩子成才的观念依旧是初中毕业升普通高中，高中毕业升普通大学，往往是报考普通学校无望的学生才报考职业院校；再加上近几年普通高中招生录取人数的增加，重普教、轻职教，重研究型人才、轻技能型人才的问题更加突出。第二，现行招生制度存在录取性误导。招生高中阶段学校和高等学校招生时，常常将职业学校的招生批次排在最后，使社会上认为职业学校只能录取成绩差、素质低的学生。第三：校企合作促进进度缓慢，企事业认可度不高。大部分劳动人事部门仍将学历作为就业和选才的衡量标准。我国前些年曾将从业人员划为干部、工人，受此影响，社会普遍不将技能型人才视为人才。在工薪分配制度方面，技能型人员的工资及福利待遇一般不如智力型人员，人们学技术缺乏动力。第四，就业准入制度和职业资格证书制度执行不力。一些企业尤其是中小企业，为了降低成本，以企业有用工自主权为由，不严格执行就业准入制度和职业资格证书制度，将招工准入门槛降到最低，劳动部门感到难以管理。

3、我省中职教育仍处于弱势教育。首先，职业教育学校的学生本身就是弱势群体。我省中职学校招的学生绝大多数是升学无望的初中毕业生、家庭困难的农村学生以及在社会上工作了一两年后又重新回到学校学习的流动性群体。他们之所以选择职业学校，一是我省中等职业教育学校普遍实行了三年免学费教育，同时对家庭困难的学生实行国家生活补助政策，一些家庭困难的农村学生在无望上高中的情况下进职业学校学习一门技能是最好的选择；二是由于部分岗位的就业热，很多上不了高中的学生听从家人的安排选择当下就业最热的专业进行学习，可究竟自己到底喜不喜欢并不清楚，导致许多职业学校存在刚开学就退学、换专业的现象；三是我国就业年龄的限制，很多未满18岁就选择就业的学生不能与用人单位签订正式的劳动合同，致使他们在待遇上受到不公，退而求其次的他们只能先回到学校把年龄混够；而这群学生恰恰在学校是最难管理的。其次，职业学校办学本身就处于弱势。一是，职业学校的前身就给人们留下了不好的印象。所谓职业学校，即进行职业培训的学习机构，职业学校办学的想法是好的，但在其中不排除一些学校从中牟利。由于很多职业学校特别是民办职校最初都是从开办各类短期培训班发展而来，加上政府疏于监管，导致一些私人学校打着正规学校的旗号乱开专业、乱招生、乱收费，让整个职业学校被贴上了“骗子学校”“不入流学校”的标签；到现在，很多家长一听说职业学校就直摇头。二是，职业教育体系的不连续，致使许多办学者本身在思想上都根本不认为这些成绩不堪入目的学生会有所作为，从一开始就对学生放养，只要在学校里不出什么大事情，到毕业了就能拿到证；职业学校里的教师也对着这些普通高中招剩下的、学习差的、难管理的学生不抱有希望，他们每天只关注学生能安安静静地听完自己的课就谢天谢地了。从学校到家长到学生在思想上都认为学生进入职业学校是下下策，事实上有技术的人成功的很多，可人们并不相信这些会发生在自己孩子身上，错误的意识致使学校自我放弃，老师自我放弃，学生自我放弃，家长自我放弃，最终导致职业教育办学更加艰难。

另外，在教育政策执行过程中对职业教育还存在一些不对等，如在普教中教师编制多，职教编制少，有的地方把普教中富裕的、不太优秀的教师统统分流到职教中心。

4、我省中职教育仍是断头教育，缺少吸引力。当前我国的中等职业教育是个“断头桥”，现代职教体系未能有效建立，进入中职学校的学生不能攻读更高一级学历，因此学生缺乏进行技术创新和技术二次开发的能力。而随着社会分工细化和技术改造升级，生产一线对高等职业教育的需求更加迫切。现有中等职业院校培养的学生专业及课程设置满足不了企业需求，大学生过剩和技工严重缺乏的反差由此产生。目前我省中职教育学生进入高等职业技术学院学习，也只有两种途径，一是获得省级技能大赛二等奖以上的选手才能进入高等职业技术学院学习，二是通过单招考试；这两种方式仅有个别极少一部分学生能够进入高等职业技术学院学习。另外，虽然今年我省有17所高职学院实行了注册入学，但也仅限于参加普通高考落榜生，与上海江苏省份相比，我省缺少打通中高职、甚至中职到本科的立交桥，虽然近几年中职就业形势很好，但因缺少进入高一级学校的立交桥，使其缺少吸引力。

三、多头管理与部门协调的矛盾

学历教育类学校由教育局管理，技工、民办技工学校由人社局管理，两个部门工作中没有协调机制，业务几乎没有来往，各行其事，各自为政。多头管理造成政策不统一，办学门槛不统一，例如教育口和人社口都可以批设学校，不但省级可以批设学校，市级也可以批设学校，如人设口公办学校由省级批准，民办学校市级可批准。两个部门在审批学校时互不沟通，标准不一，缺少规划，甚至交钱就可以批，随意性很大。致使当前我省中等职业学校呈现数量多、规模小、专业重复、无特色，吸引力不强的特点。

其次，在办学过程中监管也不力。这种布局不合理、小而多，杂而乱的局面给上级监管带来给极大困难，一方面教育口、人设口对学校的管理要求不一致，又互不来往，各管各的。也有的学校为了追求利益，利用政策分别在教育、人社部门成立了教育和培训机构（如：宝鸡铁路职业中专、宝鸡长岭技工学校等），又造成了教育与人社部门的交叉管理，交叉管理往往是都管又都不管。

再次，这种重复办学、重复办专业的现象严重，严重分散了国家教育资源和资金投入，造成绝大多数学校规模上不去，难以做大做强，又由于同一地区中职学校太多造成相互之间恶性竞争，甚至相互诋毁，这给整个中职教育带来严重的负面影响。从我省的整体情况看，省级层面要调整布局，整合资源、难度较大，必需拆除部门间的篱笆，打破各自为政的局面，统一标准，以地区为单位统筹规划，来实施教育资源整合。

四、中等职业教育自身发展中存在的问题

由于中等职业教育和高等职业教育衔接不畅，学生选择中等职业学校后，很难继续升学读高职院校。按照有关规定，我省高等职业院校招收中等职业学校毕业生（单招生）的比例只有5％，影响了家长送学生进入中等职业学校的积极性和职业学校学生学习的积极性。而且，由于高等职业学校学生同样很难再进入到本科高校就读，也影响了学生报考高等职业学校的积极性。

（一）生源萎缩，招生困难

中职教育目前实际上是断头教育，所以还存在很大招生压力。就宝鸡地区而言，第一受政策影响，普通高中受青睐。虽然参加高考人数逐年减少，但高等教育招生计划却逐年增加、招生比例不断提高，对学生及家长选择普通高中产生很大的吸引力，从而导致普通高中热降不下来，由于中等职业教育与高等职业教育衔接不紧，部分行业、企业及岗位要求大学专科水平，中职毕业生就业受限，学生继续教育渠道不畅，使中等职业教育的吸引力大大减弱，严重影响了职业学校招生。加之生源近几年不断萎缩导致中职招生更加困难，普职比的比例始终难以达到1:1，离国家的要求相去甚远。

近五年宝鸡各个职业学校招生人数明显呈现逐年下滑的趋势，办学规模也随之萎缩，在校生从2009年以后逐年减少，至2013年减少24241人，减少幅度34.4%。如表7所示：

表7-宝鸡市职业教育发展变化对比分析

主要原因：一是初中毕业生的递减，职业学校生源锐减。2007-2013年，初中毕业生由72742减少到45942人，减少26800人，减少幅度36.8%；职业学校招生减少了11399人，减少幅度38.5%。但是普通高中招生人数相对稳定，尽管限制了招生比例，但仅减少5270人，减少幅度16.3%。据测算，到2017年，初中毕业生将会降至3.8万。另据不完全统计，几年来，每年有3000名左右的初中学生中考前后或随亲友外出打工、或通过劳务输出机构送出去打工、或通过不同形式的短期培训送出打工。届时，如果普通高中还维持目前2.7万人左右的招生总数，那么，就仅剩下8000人左右可供高等职业学校的五年连读、普通中专学校、技工学校招生，职业高中招生。按照宝鸡市中职学校现有68所（含技校）估算，平均每校每年仅有118人的生源！

第二，受传统观念影响，职业教育受鄙视。调查显示，只有弱势群体的孩子才上职业学校。2012-2013学年度一、二年级在校生10008人，父母双方都在农村的17958人，占87.6%，父母有一方在企业工作的2069人，占10.1%，父母有一方在行政事业单位工作的仅438人，占2.1%，父母一方为科级以上干部的为0人。而且，职业学校中，女生人数偏多，平均56.8%，其中民办职业学校女生比例占68.7%。

第三，受地方保护主义影响，各县区都有职教中心，为了完成每年的招生计划，各县区都想尽办法，甚至利用行政手段强制每个初中学校给职教中心输送初中学生，部分中学初三第一学期后就强制学习差的学生春节过后到职教中心就读。在这样的政府干预下，一是一些学生失去了选择的权利，上了自己不满意的学校，二是省属中专学校虽然拥有一流的实力，但由于遭遇地方保护主义，招生变得异常困难。

第四受利益影响，急功近利先就业。受市场经济经济影响，发达地区用工荒现象的接连出现，部分企业用工制度改变，用人标准降低，吸引了大批农村贫困家庭子女在初中毕业后就选择直接就业。

（二）师资队伍专业化水平不高

我省当前职业教育教师队伍数量不足，结构不合理。教师队伍建设是当前职业教育发展中的一个薄弱环节。存在的主要问题：一是中等职业学校教师缺编严重。职业学校由于专业和实习的需要，应当编配比普通学校更多的教师，但实际上教师编制却比普通学校少。二是教师队伍结构不合理。职业学校教师主要从师范院校等普通高校招录，缺乏企业工作经验和专业技能。中等职业学校中“双师型”教师严重缺乏；在教师队伍结构中，中、高级教师缺乏也是突出问题之一。三是职业学校教师职称评定和收入分配没有单独的序列，往往是按普通中学的规定和标准执行，没有反映出职业教育特点，限制了企业和科研单位的工程技术人员以及高技能人才进入职业学校教师队伍中。

以宝鸡市为例，一是专业课教师数量不足，不足专任教师的50%；合格率低，公办学校本科以上学历的59.6%，民办学校仅52.6%；双师型教师比例24.5%，与50%的要求相比差距较大。二是职业学校教师进入渠道不畅，招收本科学历的师范生，专业不对口；招收有专业技术的非师范院校毕业生，他们又没有教师资格证，不符合教师上岗的现行政策；招聘即有高技能、又有一定学历、有教师资格的双师型教师，财政又不负担工资，聘的多了，学校经费难以承受；开发新兴专业，更是难以找到合格教师。三是职业学校动态师资管理机制---“教师聘任制”尚未形成，不能适应学校专业发展变化需求，多数职教中心行政管理人员、文化课教师超出比例，总人数超编，专业教师想进入却无编制；部分停办专业的专业教师调不出去，从而导致不能用的人退不出，需要用的人进不来。

（三）经费不足

近年来，随着国家和省、市对中职职业教育投入的不断加大，学校办学条件得到极大改善，但与当前经济社会发展对职业教育的需求相比，仍存在经费不足的问题。学校招生、实习实训、聘用教师等开支不断增加，造成办学成本加大，导致办学经费相对减少，加之职业学校生均公用经费机制尚未建立，实习实训经费保障困难。调查显示，2012年底，宝鸡全市公办职业学校聘用教师204人（占专业教师的34.1%），工资全部在学校经费中开支。加之，目前还有7所职教中心仍在负债办学，总额达5000万元。

但在调查中我们还发现，在国家对中职学生实行全部免学费以后，对一些家庭贫困的学生的确带了极大帮助，但对家庭条件不错的学生帮助不大，有些学生在日常生活中花钱大手大脚，使用高端智能手机笔记本电脑，穿戴名牌，抽烟喝酒等，对这样的学生给予免学费的政策，应值得商榷。免学费还带来了较高的流失率，有些学生入学两三个月，由于入学时交的费用很低，学生因各种原因很容易自动退学。

（四）民办学校办学不规范

我省民办学校约占半数，这些学校在招生中使用各种手段，虚假宣传、连哄带骗，把学生招来，又巧借名目收取费用，民办学校办学很大的目的在于谋利，由于政策的原因无法严格监管，有些学生明知受骗，但又无可奈何，时间一长这些学校在本地招不来学生，只好从外地招，从外省招，给整个中职带来负面影响，由省级财政拨付的每个学生每年1500元费用，由于其财务不透明也无法监管。最近曝光的山东蓝翔技校，就是这一典型案例，其虽然不在我省，但其存在的各种污点，在我省民办中职学校中都能看到。

第三部分  对策及建议

一、加强政府统筹管理

面对目前职业教育管理体制不顺问题，当务之急是加强政府统筹，突出《职业教育法》关于教育行政部门在职业教育管理中“统筹规划、综合协调、宏观管理”的职能；统一规划调整学校布局，加强技工学校、特别是民办技工学校管理，使全省职业学校布局、专业布局整体趋于合理，办学规模大体相当；研究解决职业学校一校两牌问题，减少管理冲突，减轻管理负担，提高管理效益。

二、压缩学校数量提高质量

据《2012陕西省教育事业发展统计公报》统计，我省目前有564所中职学校，应由省教育工委牵头，教育厅和人社厅负责制定统一的中等职业学校办学指标体系，对不达标的学校停止补助，限期三年内使其进行合并转卖，对有违规的学校坚决处理，对不符合办学条件的学校坚决取缔，对企办技校进行转型专职职工培训，不再搞学历教育。坚决抵制地方保护主义，严禁行政命令给初中学校施压，强制学生入学，剥夺学生的选择机会，让所有的学校进行公平竞争，实行自然淘汰。

即使按照我省中职学校招生数最多的24万人计算，最终保留200所中职学校，平均每校每年也才能招生1200人，在校生（不含第三年顶岗实习的学生）保持2400人左右，这个规模理应是一个适合学校能稳定发展的最佳状态。但实际上我省近三年招生人数急剧下滑，2014年也仅仅招生11万左右。可见学校数量饱和到何等状态。

三、加强教师队伍建设

需要建立与职业教育相适应的教师管理、培养、培训体系。第一，制定职业学校教师编制标准，启动职业学校教师核编工作，加强配备专业和实习指导教师。制定职业学校教师资格标准，专业课教师要有企业工作经历要求，实习指导教师也应有资格要求。第二，拓宽职业学校面向社会招聘专业技术人才担任专业教师的渠道。对学校急需的高技能人才，应放宽年龄、专业、学历条件，鼓励外聘懂技术的能工巧匠到学校任教。第三，完善职业院校教师定期到企业实践制度。第四建立职业学校教师“聘任制”管理制度，落实职业学校聘用教师工资，对兼职教师实行固定补贴，建立起固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人机制。形成职业学校教师能进来，能出去的良性循环机制，提高职业学校双师型教师比例。

四、完善经费保障机制

建立职业教育经费保障机制，划定分担责任，增加经费投入。通过财政统筹、加强规划、制定标准等措施，加大各级政府对职业教育的投入。第一，推动省级政府分类制定职业学校学生人均经费标准，划定举办者和学校分担经费的责任。各级政府要将职业教育经费纳入财政预算，加大公共财政对职业教育的投入，保持职业教育财政拨款持续增长。第二，增加专项经费，加速职业教育办学条件的改善。第三，继续实行助学政策，资助弱势群体学生接受职业教育，推进教育公平。第四，省财政安排中等职教生均经费标准或公用经费标准，力争财政预算内生均拨款水平达到6000元左右。第五加大市、县两级对职业教育的投入力度，建立职业教育经费绩效评价制度、审计监督公告制度、预决算公开制度。第六建立聘用教师工资由财政负担的制度；协调建立职业学校生均公用经费制度，解决办学经费不足，尽快解决职教中心的债务问题。

五、进一步明确创新校企合作、工学一体的人才培养模式

职业教育不同于普通教育，必须坚持以职业能力为标准，突出技能训练和动手能力培养，把校企合作作为办学基本制度，把工学一体化教学作为人才培养基本模式。创新“校企双制、工学一体”的中国特色技能人才培养模式，深化校企合作办学，推进工学一体课程教学改革。

六、建立现代职业教育体系

为了适应终身学习的需求，处理好中等、高等职业教育在升学方面的衔接，促进职业教育和普通教育、中等和高等职业教育协调发展。第一，打通中职学生升高职学院的渠道，尽快完善政策。第二，积极探索举办本科层次的学院，设立具有技能教育特点的学位，为培养预备技师创造条件。第三，部署和推动职业学校布局调整，整合教育资源。淡化普通中专学校、技工学校、职业高中、成人中专学校的名称，统称为中等职业学校，避免因校名不同而导致学校、教师、学生的身份和待遇不同。第四，建议省政府出台关于完善终身教育体系的指导性意见，满足各层次技术技能人才的教育需求，拓宽高等职业学校招收中等职业学校毕业生、应用技术类型高等学校招收职业院校毕业生通道，打开职业院校学生的成长空间。

七、创新人才培养体系

积极探索中高职、中职-本科、高职-本科实行联合招生、分段培养的人才培养体系。通过接续专业、连续学制培养高素质技术技能型人才。模式包括：中职与高职“3+2”分段培养；中职与应用型本科“3+4”分段培养；高职与应用型本科的“3+2”分段培养；高职独立承担的与应用型本科联合培养等。实行联合招生、分段培养。在转段考核与升学方面，转段突出“专业考试、过程考核、综合评价”原则。在取得学历证书的同时，中职学生必须取得相关中级职业资格证书，高职学生必须取得相关高级职业资格证书，应用型本科生应取得准技师证书或者达到准工程师技术水平。

为保证教学质量，教育主管部门应对中职、高职学校的培养目标、教学计划、教学大纲、课程进行整体设计、统筹安排，促进中职、高职教育衔接顺畅，使持有中等职业教育毕业文凭的学生有更多机会进入高等学校学习。

第三调研课题组组长：姜亚军

副组长：伊逊智

成  员：（略）

2015年1月15日