摘要：通过对《职业院校教材管理办法》有关研究成果的梳理，结合规范性文件的工作定位，提出以问题导向的创新视角开展研究。系统分析制约职业院校教材管理水平的关键问题及其成因，对管理办法提出的有关规范举措，从“为什么管”“管什么”“怎么管”切入分析其针对性、有效性。从教材管理有关主体把准工作定位，加强政策解读和培训，出版单位重构工作机构、流程并做好存量教材整改，教育行政部门健全教材目录和严格监督检查等方面，提出了贯彻落实管理办法的对策建议。

      2019年12月，国家教材委员会印发《全国大中小学教材建设规划（2019—2022年）》，教育部印发《中小学教材管理办法》《职业院校教材管理办法》《普通高等学校教材管理办法》《学校选用境外教材管理办法》，部署推进大中小学教材建设工作。关于四个教材管理办法的学习、研究和分析也逐步展开。因此，尝试从问题导向的视角分析《职业院校教材管理办法》有关规范的举措，以期对抓好教材管理工作提供参考。

一、《职业院校教材管理办法》研究现状

      通过文献检索发现，各级各类学校对四个教材管理办法还处于学习领会和消化阶段，有关研究成果还比较少。相对而言，《职业院校教材管理办法》（以下简称《办法》）得到了更加广泛的关注和深入的研究。截至2021年3月，在中国知网收录的文献中，以《职业院校教材管理办法》为篇名检索到研究论文5篇，以《职业院校教材管理办法》为主题检索到研究论文9篇。宋以华等人分析了职业教育教材管理改革的动因，梳理了职业教育教材现状，论述了职业教育教材改革实施路径。蔡紫苗分析了《办法》的特色。陈瑛梳理了《办法》对教材开发团队、内容研发、教材形态更新、监测反馈与审核评价等方面的要求。王启龙分析了《办法》的核心内容，提出了实施建议。汪忠明等人系统梳理了《办法》如何从国家层面规范职业院校教材建设与管理行为，认为其在支持职业教育教学改革，加强教师队伍尤其是教材编审队伍建设，推进职业院校治理能力现代化等方面，发挥至关重要的作用。

      总体来看，这些研究成果侧重于论述分析《办法》的重要意义和作用，学习领会《办法》对今后职业院校教材建设指引的方向，如，倡导开发活页式、工作手册式新形态教材等。从某种意义上可以说是将《办法》当作类似《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》这样的文件在看待和研究。此类研究成果的优势在于能够迅速描绘今后一个时期职业院校教材建设的趋势，不足之处在于论证分析和对策建议相对宏观，对教材建设一线具体操作环节的指导作用有待进一步增强。

      《办法》是教育部贯彻党中央、国务院《关于加强和改进新形势下大中小学教材建设的意见》，根据有关法律法规，就职业院校教材管理工作提出具体要求的规范性文件。《办法》针对教材管理职责、规划、编写、审核、出版与发行、选用与使用、服务与保障、评价与监督等方面做出具体规定，明确底线要求，旨在推进解决一些长期想解决而没有彻底解决的问题。以问题导向的视角开展研究，从“为什么管”“管什么”“怎么管”切入分析《办法》的规范管理举措，旨在厘清职业院校教材建设重点问题，为有关方面抓好教材建设关键环节提供参考。

二、《职业院校教材管理办法》规范举措

（一）建构“教材”逻辑边界，破解出版“资质”困局  

      一些研究者认为教材出版发行市场中的部分“乱象”是由于无资质的出版社闯进教材出版发行市场导致的。实际上，出版社的设立是一项行政许可，现有出版社均经出版管理部门审批同意设立，而国家法律法规未将教材与普通出版物彻底区分开，任何一家出版社都可以出版教材，故并不存在“无资质”的情况。所谓“乱象”实则由于一些缺乏相关学科专业背景编辑人员、专业服务能力较弱，不具备教材出版条件，盲目追求短期利益的出版社涌入教材市场导致的。还有少数忽视社会效益的出版社，将主营业务“外包”给图书公司，引发不良影响。遴选一批优质出版社，赋予其教材建设的专门资质，不失为一种能够短期见效的措施，但在国家深化“放管服”改革，简政放权的背景下，短期内也难以新增此类行政审批事项。

      《办法》针对问题关键，建构“教材”逻辑边界，与普通出版物彻底区分开，夯实了规范管理的学理基础。一是明确适用范围，“进课堂”的教学用书都是“教材”，要遵守《办法》的各项规定。二是明确“教材”要件，符合《办法》所规定的编写单位、编写人员、编写程序、审核人员、审核程序、出版发行程序等一系列要件要求的出版物，才能称之为“教材”，纳入国家建立的职业院校教材信息库。仅完成出版程序，但不符合《办法》规定要求的被视为普通出版物，不能作为“教材”进入课堂。教材信息库的建立也为摸清教材市场“底数”，进一步精准施策奠定了基础。三是严格规范选用，教材选用单位须组建教材选用委员会，按程序选用进入课堂的“教材”，未按照规定程序取得审核认定意见的教材不得选用。

（二）重构教材编写机制，源头优化教材开发

      《办法》印发前，由于对教材编者的限制条件较少，无需所在单位审核同意，加之职称评定、项目申报、经济利益等方面因素驱动，教师个人自行联系出版单位或应出版单位邀请编写教材的现象并不少见。一些学校出于教学改革、专业建设、校本教材建设成果显示度等方面的考虑，纷纷开发成套的专业课教材，其中，一些大类专业基础课的选题已经超出了校本教材的范畴。这些情况一定程度上引发了教材重复建设的现象。此外，由于教材是对现有知识、内容的编排整合，原创性比较低，对重复率的要求远不如论文和专著高，一些量大面广“热门”课程选题的教材存在一定的同质化现象。还有个别出版社片面追求经济利益出版“换皮书”，将版权归出版社所有的教材“改头换面”，为能够包销一定数量的教师分别署名出版。

      《办法》以“组合拳”的方式颠覆性地重构了教材编写模式。一是规定职业院校教材实行单位编写制。编写单位负责组织编写团队，审核编写人员条件，对教材编写修订工作给予协调和保障。这样明确了教材编写责任主体，进一步加强党对职业院校教材编写工作的领导，压实编写单位管理责任，确保正确方向和条件保障，也有利于统筹专业建设、课程建设、教学实施、质量评价反馈改进等人才培养环节。二是“在中华人民共和国境内登记注册、具有独立法人资格、在相关领域有代表性的学校、教科研机构、企业、出版机构等”可以组织编写教材，在编写单位主体上让学校、教科研机构、企业等参与教育教学、人才培养的“专业机构”做教材编写“专业的事”，兼顾覆盖出版机构，让行业特色明显、组织协调有力、具备专业建设和课程资源建设实力的出版社参与到教材编写中来。而不具备课程建设、教学研究等方面实力的出版社将逐渐回归本职工作，聚焦履行出版流程、严格编校审核的职责。三是规定“教材编写人员应经所在单位党组织审核同意，并由编写单位集中向社会公示”“编写人员不能同时作为同一课程不同版本教材主编”，充分发挥党组织政治核心和领导核心作用，让经受过党组织审核、经得起社会公示的高水平编者投入到教材编写中来，也切断了为片面追求个人利益，盲目重复建设、粗制滥造教材的通道。

（三）增加教材审核环节，切实保障教材质量

      一直以来，职业院校教材编写完成后，经出版社完成“三审三校”等出版流程即可上市使用。对于坚持质量标准，严格审校把关的出版社，教材基本质量能够得到保障。但受限于编辑人员的学科专业背景、工作经历等因素，教材内容是否符合相关课程在专业人才培养中的定位，是否做到了及时吸收融入产业发展的新技术、新工艺、新规范，教材选用的案例、资源等是否符合职业院校学生认知特点和技术技能人才成长规律，相对难以保证。少数片面追求经济利益、忽视质量保障的出版社，出版的教材甚至连出版管理部门《图书质量管理规定》关于差错率不超过1/10000的编校质量要求和印刷质量要求都未能达到，对职业院校教材的社会形象造成了负面影响，也影响了技术技能人才培养质量。        

      《办法》针对以往教材建设“出口”管理不够严格的问题，专章规定“教材审核”的工作要求。一是规定“职业院校教材实行分级分类审核，坚持凡编必审”，确保所有进入职业院校课堂的教材都经过专门团队的审核认定，彻底阻断不合格教材进入课堂的通道。二是规定教材审核应依据职业院校教材规划以及课程标准、专业教学标准、顶岗实习标准等国家教学标准要求，对照《办法》第三条、十二条的具体要求，对教材的思想性、科学性、适宜性进行全面把关，让教材审核“有据可依”、全面立体，保障教材审核的规范性和全面性。三是规定“教材由教材编写单位相关主管部门委托熟悉职业教育和产业人才培养需求的专业机构或专家团队进行审核认定”，从机制上保证了教材审核单位是独立于其编写单位和出版单位之外的“第三方”，且多为行政管理部门、行业学会协会、高校等，保障审核意见的公正性；审核专家能够对编校质量之外的专业性内容把好关，保障审核意见的科学性。四是教材审核专家需“经所在单位党组织审核同意”，审核工作“实行教材编审分离制度，遵循回避原则”“除统编教材外，教材审核实行盲审制度”，这些规定进一步完善教材审核的规范体系，确保教材审核的公正有序，保障教材质量。

（四）严格规范教材选用，守牢课堂教材入口      

      尽管《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》要求“完善教材准入机制，规范教材选用秩序”“职业院校要建立由专业教师、行业专家和教研人员等组成的教材选用机构，健全教材选用制度”，但实践操作中仍存在一些学校未组建教材选用机构或组建后履职不到位的情况，还不同程度存在少数任课教师即可决定教材选用的情况。这也为少数教师不以质量为选用教材的唯一标准，选用自编教材或被其他因素影响教材选用提供了土壤。

      《办法》进一步重申和强化了职业院校教材选用的规范要求，在实践操作层面做出了更加具体的规定。一是教材选用单位须组建教材选用委员会，具体负责教材的选用工作。教材选用委员会成员应包括专业教师、行业企业专家、教科研人员、教学管理人员等，成员应在本人所在单位进行公示，强调了教材选用是组织行为，须相关领域人员集体决策，且经公示无疑后的成员方可参与，为下一步杜绝少数个人主导教材选用和不适宜的人选参加教材选用奠定了制度基础。二是“教材选用过程须公开、公平、公正，严格按照程序选用，并对选用结果进行公示”，为广大师生、家长监督学校教材选用工作搭建了平台，畅通了提出意见建议的渠道。三是规定“三科”、思想政治理论课、公共基础课、专业课等不同类型课程的教材选用要求，为职业院校依规选用提供了指引。明确“选用的教材必须是通过审核的版本，擅自更改内容的教材不得选用”，使进入课堂的教材经过“编”“审”两道把关，也推动《办法》建构的“教材”逻辑边界进一步落地生根、深入人心。四是规定教材选用实行备案制度。教材选用单位在确定教材选用结果后，应报主管教育行政部门备案。省级教育行政部门每学年将本地区职业院校教材选用情况报国务院教育行政部门备案，打通各级教育行政部门与职业院校间的信息通道，教材选用情况由过去的“不出校门”，变为“有案可查”“上下畅通”，为进一步严格管理、随机抽查、倒查责任提供了支撑。

（五）完善激励惩戒办法，多措并举加强管理

       一些教师因为职称晋升的需要，主编或参编教材的积极性较高，但少数存在盲目追求数量而忽视质量的情况。一些已经取得正高级职称、担任专业带头人等重要职务的高水平编者，由于“功成名就”、工作繁忙、激励不足等原因，深度参与教材建设的动力不足，无暇或不愿意编写优质教材。随着职业院校对教材建设重视程度的提高，课堂教学优先选用规划教材，要求教师用于职称评定的教材成果是规划教材，但“十二五”职业教育国家规划教材仅7300余种。一些出版社试图鱼目混珠，在教材封面上标注主体不明、意义含混不清的“规划教材”字样，通过打“擦边球”误导职业院校谋取利益，如，标注“高等职业教育某某专业规划教材”“‘十三五’职业教育规划教材”“21世纪高职高专规划教材”等。更有甚者，未经国家教育行政部门批准擅自使用“全国”“国家”字样，如，“全国高等职业教育规划教材”“全国职业教育规划教材”“国家某某高等职业教育某某‘十二五’规划教材”等。笔者调研过程中发现，一些出版社辩称这些“全国”“规划”是本出版社在全国范围内规划的教材，或是本出版社在职业教育领域规划的教材，且“规划”不是仅供政府部门使用的专有词汇，故标注有关字样。这些对职业院校选用教材、教师参编教材带来了较大误导，也给“规划教材”的社会形象和权威性带来了不小的负面影响。       

      针对这些长期制约职业院校教材建设质量的问题，《办法》进一步完善了激励惩戒办法。一是明确了承担各类教材编审任务所享受的政策待遇，如，“承担国家统编教材编写修订任务，主编和核心编者视同承担国家级科研课题；承担国家规划公共基础必修课和专业核心课教材编写修订任务，主编和核心编者视同承担省部级科研课题”“落实国家和省级教材奖励制度，加大对优秀教材的支持”，其中，国家教材委员会组织的全国教材建设奖，2020年已启动首届评选工作。二是明确了教材管理的禁止项，其中之一就是“在教材中擅自使用国家规划教材标识，或使用可能误导职业院校教材选用的相似标识及表述，如，标注主体或范围不明确的‘规划教材’‘示范教材’等字样，或擅自标注‘全国’‘国家’等字样。”“相应教材停止使用”。这为下一步清理类似可能误导教材选用的“规划教材”确立了政策依据。三是由国务院教育行政部门牵头建立职业院校教材信息发布和服务平台，及时发布教材编写、出版、选用及评价信息，这将有效缓解职业院校在教材选用中面临的信息来源缺乏，与出版发行单位信息不对称的情况。

三、贯彻落实《办法》的对策建议

      2021年4月12—13日，全国职业教育大会召开，习近平总书记对职业教育工作做出重要指示，要求“坚持党的领导，坚持正确办学方向，坚持立德树人，优化职业教育类型定位”。作为职业教育领域首个按照类型教育定位出台的教材管理规范，《办法》为职业教育领域教材建设工作提供了依据和基本遵循。政策的生命力在于执行和落实，今后一个时期教材建设的重要任务就是贯彻落实好《办法》，让《办法》的各项规范举措落地见效，切实破解那些长期想解决而没有解决的问题，为落实立德树人根本任务提供坚强保障。

（一）把准工作定位

      《办法》涉及各级教育行政部门，出版管理、市场监督管理等有关部门，行业组织、行业职业教育教学指导机构、企业，学校、教科研机构，出版机构、发行机构，以及教材编写单位的相关主管部门等多个方面，明确规定了各方职责。有关主体应该认真学习《办法》，系统梳理本单位的工作职责和定位，依法履行职责，尤其是《办法》新赋予的工作职责，做到不缺位、不越位、不落空。例如，职业院校党组织要对本单位拟作为教材编写人员、审核人员的教职工进行审核把关。教材编写单位要就拟参与有关教材编写的人员向社会公示。教材编写单位（学校、教科研机构、企业、出版机构等）的相关主管部门，如，教育行政部门（学校、教科研机构）、国有资产管理机构（国有企业）、国务院组成部门（行业出版社）等，要履行教材审核职责。

（二）夯实工作基础

      国务院教育行政部门应该广泛宣传、解读《办法》，研制发布具体实践的工作指南，对工作中可能出现误读误解的环节进一步明确细化。例如，针对“教材编写人员应经所在单位党组织审核同意”的规定，建议进一步明确高校教师参与编写教材需经所在学校党委审核同意，还是其所在二级学院党组织审核同意即可。还应加强对职业院校教材建设有关主体的培训和指导，提高执行能力，确保《办法》在具体实践中不跑偏、不走样。出版单位应该适应新的“教材”逻辑边界和建设模式，重构工作机构和流程，确保《办法》颁布实施后的增量教材符合新的规定。职业院校等教材编者相对集中的单位，应及时完善教材编写、审核等人员的审核机制，健全工作机构。

（三）完成存量整改

      出版机构应切实担负存量教材的整改职责。一是协调联系教材主编，确定教材编写单位，协助指导编写单位及有关主管部门履行教材编写人员审核、教材审核认定等工作流程。二是重点排查存量教材中使用可能误导职业院校教材选用的相似标识及表述的情况，立行立改。对主体或范围不明确的“规划教材”“示范教材”等，删除有关表述或明确其主体、范围，如，“某某出版社示范教材”。三是对确实不具备整改条件的存量教材，依规即时停用并召回。

（四）健全教材目录

      国务院教育行政部门应充分利用现代信息技术，建立数字化的职业院校教材信息库，及时发布并广泛共享，职业院校依据有关规定在信息库中选用教材。一是分层分类收录国家统编教材、马克思主义理论研究和建设工程重点教材、国家规划教材、省级规划教材等。二是组织出版单位报送符合《办法》规定要件的教材，予以备案和收录，实时更新教材修订和版本更替情况，未收录的原则上认定为普通出版物，不得选用。三是汇聚各地各职业院校依《办法》规定备案的教材选用结果，适时公布，为职业院校选用教材提供参考。探索建立教材评价系统，引导职业院校师生、教科研机构等对教材质量进行评价。

（五）严格监督检查

      国务院教育行政部门应加大对《办法》落实情况和教材质量的监督检查力度。一是将教材选用结果与库内教材信息进行比对，结合实地抽检，核查教材选用情况是否属实。二是加强教材统计分析，对长期未被选用的教材进行重点检查，提出完善建议，对优质教材组织典型案例展示、经验分享等。三是定期对信息库内教材进行形式审查和质量抽查，对不合格情况予以公布，责成有关单位立即整改，提醒职业院校停用有关教材。

本文摘自《中国职业技术教育》2021年第17期